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全國教育科學規劃課題成果公報 | 方芳:依法治教視域下中小學校園安全風險防控機制研究
作者:方芳   發表時間:2019-07-12

隨著自然環境和社會環境的日益復雜化,多元利益沖突與風險社會特征凸顯,公共安全風險防控面臨重大挑戰。校園安全作為公共安全的重要組成部分,不僅關系每一位師生的人身權和財產權,更涉及千萬家庭的幸福安定和社會的和諧穩定。與其他公共安全領域相比,中小學校園安全具有一定的特殊性。校園的學生主體多為十八歲以下的未成年人,其生理和心理發育不足,缺乏社會經驗,他們對風險的識別能力、避險能力和自身的防衛能力都比較弱。近年來,中小學校園安全領域呈現出事件頻發、種類多元、誘因復雜、方式多變等特征,迫切需要建立中小學校園安全風險防控機制。在我國全面推進依法治國戰略的進程中,筆者基于依法治教的視角,根據校園安全風險發生的不同階段,試圖構建由風險預防機制、風險應對機制和風險化解機制三者有機組成的中小學校園安全風險防控機制。

一、中小學校園安全風險預防機制

風險預防是風險防控的基礎和核心,風險預防的目標在于盡可能地降低發生風險的概率。風險社會中的校園安全治理需要一種風險預防性、預料性而不是臨時反應性的方法,安全治理理念應實現從“應急”到“預防”的有效轉化。風險預防階段需要調動所有相關主體參與其中,所涉及的相關主體和社會關系較為復雜。

 

(一)完善學校安全立法

法律是通過國家權力進行必要社會調整和社會控制的有效手段,也是針對社會領域形成不同主體權利和義務明晰的長效機制的重要途徑。學校安全立法是通過法的形式,明確學校安全治理的各主體職責,建構學校安全風險不同階段預防和應對手段,形成校園安全風險防控體系。目前,我國從中央到地方雖然已有一系列校園安全的相關立法,一定程度上為學校安全風險防范和事故處理提供了法律依據,但學校安全立法尚存在立法體系不完善、有些內容已明顯滯后、缺乏可操作性、法律效力層級比較低等問題,還沒有形成防控校園安全風險的完善法律體系,迫切需要建立適合我國國情的學校安全立法體系。

筆者認為,在國家立法資源有限且現行校園安全立法的確存在缺陷的情況下,比較可行的選擇是考慮起草行政法規,即由國務院出臺《學校安全條例》作為學校安全立法體系中的統領性法規。法規的起草應遵循以人為本、預防為主、綜合治理、合理定責的原則。其內容應包括以下四個方面:一是構建政府主導的行政治理體制;二是厘清學校的安全管理制度和措施;三是建立學校安全事故處理流程與風險社會分擔機制;四是構建多主體共同參與的學校安全治理模式。以國務院單行專門性校園安全行政法規為中心,各地方依據這一上位法結合當地實際情況出臺或修訂地方性法規,以形成體系協調、內容明細、可操作性強的學校安全立法體系。

(二)強化政府風險防控職責

政府具有其他社會主體或學校自身所不具備的各種優勢,如行政權力的強制性,利于執行性,能掌握全面、客觀的風險信息等。政府存在的目的和行政活動的核心是通過提供公共產品滿足社會公共需要,維護和發展公共利益。教育作為一種全社會共享的公共產品,政府在保障其存在和發展中具有不可推卸的責任。而學校安全作為學校存在和發展的基本條件之一,如果離開了政府的管理和支持也將難以得到切實保障。基于此,政府應當構建維護校園安全的職責體系;應當明確政府及有關行政部門的職責,特別是教育、公安、工商、衛生和質監等與校園安全治理密切相關的部門在校園安全相關領域的具體監管、資金保障等方面的職責,保證各主體在“政府主導,各行政部門各負其責”的管理體制下有序開展工作,共同構建學校安全工作的協同保障體系;同時,政府需要發揮其作為“掌舵人”的作用,整合社會各界力量,搭建校園安全治理的資源平臺,調動行政部門、社區組織以及社會媒體等方面對學校安全治理進行全面的監督和支持的積極性,共同為學生的成長提供安全防御網絡。

(三)建立校園安全內部風險防控標準

建立中小學內部校園安全風險防控的標準化機制是學校安全治理的基本要求,以標準化機制的要素來要求所有學校在安全管理中達到一定的基本條件,可以最大限度地減少學校安全事故帶來的損失。學校通過標準化建設,可以實現優化創新,用較少的人員和成本解決平時需要更多人力和成本才能解決的問題。根據我國關于中小學校園安全的相關法律、法規、規章及政策文件的規定,結合現實校園內部風險因素的集中點,建議建立由學校人防建設、物防建設、技防建設、專項管理、安全教育與演練、安全事故應對等要素組成的標準化體系。每一標準下設多級指標,細化實踐中的可操作性,讓學校根據標準構建自身的校園安全風控體系,最大限度地降低發生校園安全事故的風險。對于特殊教育教學活動,學校可建立具有針對性的風險防范標準,以在實踐中發揮更有效的作用。例如,對于防范體育運動風險來說,學校應著重建立場地及體育設施安全、體育課教學活動、體育競賽中的風險防控標準;對校園欺凌則應側重于防治的具體制度及執行、學校教育的實效性和校園安全保衛模式等方面的風險防范。

(四)充分發揮不同社會主體的作用

針對目前我國社會結構的轉型與變動,社會的專業化分工與現代信息技術的快速發展,學校原有的單一主體的“控制式”“命令式”治理方式在應對校園安全的復雜局面及校園安全事故的糾紛解決方面都極易產生新的次生危機。作為公共治理的重要組成部分,中小學校園安全治理需要調動政府、學校、企業、家庭和社會的多元參與,充分發揮各個層次主體的積極作用,構成多元主體協同護校的模式。

1. 市場機制中企業的專業化服務

市場機制中可以為校園安全提供專業服務的有安保企業、安防技術企業、律師事務所等,他們可以利用自身的專業優勢提升校園安全風險防控的實效性。同時,對市場企業的服務也需要加以規范。具體來說,可以采取以下三項措施。一是規范校園保安的專業化服務,通過對校園保安落實規范聘用、嚴格管理、加強培訓和保障待遇等制度,充分利用保安服務業的市場化競爭機制,建立和完善校園保安服務的專業化渠道。二是充分利用學校法律顧問的專業化服務。完善中小學聘用法律顧問的模式,規范法律顧問的職責范圍,建立法律顧問為中小學提供法律服務的良好平臺。三是發揮物防及技防企業的專業化服務。利用市場上專注于學校安防設施建設的企業,為學校的安全風險防控硬件和技術方面提供科學而專業的服務,提升學校風險防控的技能。

2. 重視媒體在校園安全輿情中的作用

在新媒體對校園安全網絡輿情影響較大的背景下,必須重視和規范媒體對校園安全事件的報道。媒體從業者應嚴格遵守新聞職業道德準則,尊重社會的倫理道德。對于校園安全事件的新聞報道應客觀、中立,不刻意煽情、不刻意渲染暴力細節,堅持多角度、多方面的客觀、平衡和中立的報道。在官方對事件調查結果公布之前不作媒體審判,不煽動民眾情緒,不用不客觀的報道誤導民眾。應堅決遏制新聞失實現象的出現,嚴厲打擊謠言的傳播。報道未成年人安全事件時,應注意對未成年人個人隱私及心理的保護。

3. 發揮社會工作者及社區家庭的聯合效應

充分發揮社會團體和社會工作者的積極性、主動性和專業性,輔助學校完成學生的安全教育等活動。這與我國政府現階段培育社會組織、促進社會組織發育的思路一致。根據我國中小學生就近入學的現狀,社區居委會可以聯合對口學校對學生有針對性地開展安全保衛和安全教育等活動。家庭作為學生生活的重要載體,家長應當積極參與到學生的安全保障工作中來,加強與學校和社區的聯系。家庭、學校和社區三者之間只有保持積極互動,才能及時了解和掌握學生的實際需求,進而使學生在校園內外都能得到安全保障。

二、校園安全風險應對機制

風險應對機制是發生校園安全事故后,如何及時止損,以減少風險所帶來的不良后果的重要手段。美國著名管理學家羅伯特希斯在其危機過程管理理論中提出了最基本的三階段模型,即危機預防、危機反應和危機恢復,即事前、事中和事后對事件的處理。其中,處于事中階段的危機應對對于事件發生具有更緊迫的現實意義。為了盡量減少損失,應當建立校園安全事故應對的機制與流程,明確校園安全事故的責任承擔。

 

(一)建立風險應對工作機制與應對流程

學校應建立校園安全事故應急處理機構,機構內部成員要責任清晰、權利明確,確保信息通道暢通。同時,建立具有可操作性的應急預案,內容包括事件發生后的應對技巧和方法,包括對受害者、實施侵害者、圍觀者、家長、教師和媒體等不同群體的應對措施。學校應當建立規范的應對校園安全事故的流程,具體包括三個方面。一是發現與報告。學校應加強對校園內的安保監控和巡查力度,教師應密切觀察學生群體中的異常現象,建立校園安全事故的學生或教師發現報告制度,及時發現校園中突發的安全事件。二是啟動調查程序。當學校知道發生校園安全事件后,應當成立專門的調查機構,調查機構的成員組成要注意利益代表的廣泛性和公平性,應包括學校領導、教師代表、學生及家長代表、教育及法律專家等社會人士代表。同時,要有嚴格的調查程序,全面了解事件情況,準確判斷事件發生的原因和過程。三是重視危機公關與輿情應對。當危機發生時,學校必須及時、審慎地選擇信息源和信息傳播渠道,在第一時間發布權威的信息,及時與公眾溝通,掌握輿論的主導權,有效地控制媒體導向性,避免不正確、不全面的信息誤導社會公眾。學校也可以設置“新聞發言人”或運用官方微博、網站等手段,建立公開透明、及時有效的信息發布制度,分階段、實事求是地主動發布真實客觀的事實。

(二)明確學校在校園傷害事故中承擔的責任與限度

學校對學生具有教育和管理的職責,但這種職責不是沒有限度的。學校在因學生之間行為發生的事故、因學校設施場地發生的事故、體育運動傷害事故、因學生自身行為引發的事故中所承擔的責任比例并不相同。事實上,在學校對學生教育和管理的過程中,由學校承擔所有安全風險是不現實和不公平的。如果過分傾斜保護學生的權利而完全漠視學校的客觀條件和合理訴求,其最終結果并不是保護學生利益,而是破壞了學校正常的自由與秩序的平衡。筆者認為,學校基于教育者和管理者的身份既要充分承擔起應承擔的安全注意義務,同時又要為這種注意義務設定一個合理的限度范圍。判斷限度的標準可以根據安全風險的來源及強度大小、學校對安全風險的控制能力與成本、學校對安全風險的可預見性、受害學生自我認知與判斷能力等因素來確定。筆者建議,立法部門應厘清學校教育和管理的基本職責,司法部門應公平、公正地審判當事雙方的責任,家長應正確認識學校與學生的法律關系,媒體應引導正確的輿論方向。

三、校園安全風險化解機制

風險化解機制是及時化解糾紛與矛盾,維護家校關系、社會關系和諧穩定的保障機制。學校不僅需要建立適應主體不同需求的多元化糾紛解決機制,還要利用責任保險制度和社會救助資金制度為糾紛化解提供物質保障。

 

(一)建立多元化的校園安全風險化解機制

校園安全事故糾紛的不同解決方式具有不同特點:雙方協商及校內申訴具有成本低、效率高的特點;行政調解和行政申訴具有程序規范、相對便捷的特點;訴訟途徑則具有公正性強、可執行程度高的特點。上述不同糾紛解決途徑也存在各自的缺陷:校內申訴制度不夠健全和完善;教育行政調解制度立法模糊,行政申訴制度運行程序不明確;訴訟途徑的時間和精力成本較大。伴隨社會風險波及范圍的不斷擴大、影響程度不斷增加,傳統、單一的侵權損害賠償救濟機制已不能完全滿足風險社會對于“完全損害賠償”的基本要求,需要建立和完善多元化的糾紛解決機制。

社會糾紛的解決應當從糾紛各方的對抗走向對話協商、從單一價值走向多元化、從勝負決斗走向爭取雙贏。筆者建議:建立多元糾紛解決機制,充分利用不同糾紛解決方式的特點,優劣互補,滿足不同社會主體的訴求。健全校內協商制度,推動校內申訴與行政申訴制度的銜接,暢通人民調解制度化解糾紛的渠道,推動學校安全事故處理機制社會化,進一步確立第三方調解機制。我國各地方應當建立專門的校園安全事故糾紛第三方調解機制,明確調解機構的人員組成、調解范圍、調解程序和保障措施。

(二)完善校園安全事故侵權損害賠償責任分擔機制

根據侵權損害賠償綜合性救濟體系理論,我國校園安全事故侵權損害賠償綜合性救濟體系可以劃分為公共賠償體系和私人賠償體系兩個方面。公共性賠償體系包括社會保險制度和學校安全事故公益救助基金制度,私人賠償體系包括侵權責任制度、第一方保險(如人身意外傷害保險)和責任保險(校方責任保險制度)。

我國校方責任保險的發展至今已經有近20年,校方責任保險的投保地域基本覆蓋全國,保險類型逐漸增多,保險范圍逐漸擴大,保險經費來源和繳費主體逐漸明確,目前已基本形成校方責任保險“主險+附加險”與新興學校責任保險相輔相成的綜合性學校責任保險體系。我國中小學校方責任保險在妥善處理校園安全事故、構建多元化的學校安全事故侵權賠償風險分散和責任分擔機制方面起到了積極作用。然而,在實踐操作過程中,也出現了制度性障礙與不足,使其分散和化解學校侵權責任風險的功能未能充分發揮。因此,學校應當在立足于我國責任保險法治基礎和發展現實的基礎上,探尋優化校方責任保險制度的新途徑和新方法。從長遠來看,可以在立法層面探索構建中小學校方強制責任保險制度,并以該制度為基礎明晰校方責任保險第三人直接請求權的實施條件與內容,賦予學校安全事故中受害學生及其監護人實質上的、可操作的、無附加條件的第三人直接請求權。從近期對策來看,可以從中小學校、保險公司和教育行政管理機構等相關主體角度出發,提出進一步推動和完善校方責任保險的對策和措施。建議推進學校保險機制的全覆蓋,推動設立新的全面覆蓋學校各個環節的綜合險,借助保險力量分散風險,提高支付能力,轉移事后賠償風險,實現學校安全事故的民事賠償責任基本由保險方式承擔。

學校安全事故公益救助基金,是指專項用于救濟或賠償學校安全事故侵權事件的受害人人身、財產損失的基金。相較于已經發展多年并不斷完善的校方責任保險制度,學校安全事故公益救助基金在我國還屬于新生事物的發展階段。學校安全事故社會救助基金的適用條件一般比較嚴格,只有在學校安全事故的侵害人不明、侵害人逃逸、侵害人缺乏賠償能力、損害是由意外事件所致等情形下,致使對受害學生賠償不能、賠償不足,并且受害學生無力自救或者自救后生活困難的,受害學生才可以申請學校安全事故社會救助基金,以對自己所受損失進行救濟。學校安全事故社會救助基金的資金來源一般有財政撥款、社會籌集款項、救助基金的孳息和投資運行收入等。學校安全事故社會救助基金的管理機構可以是各地教育行政部門,申請主體是受害學生及其法定代理人,特殊情況下還可以是受害學生的近親屬,受害者住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門等。隨著我國公益事業的發展,學生安全事故公益救助基金的具體操作還需進一步規范。


(責任編輯:張蕾)

論文來源于《教育科學研究》2019年第7期