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決策參考 | 楊聚鵬:教育綜合改革背景下我國教育改革思想的變遷研究——基于改革開放以來教育政策文本的分析
作者:楊聚鵬   發表時間:2019-03-19

摘要

在深化教育綜合改革背景下,研究我國教育改革思想,發現我國教育改革規律,認識我國教育改革特點,有利于促進教育綜合改革。從我國教育改革思想的演變來看,它經歷了從強調教育分權到強調教育綜合改革、從強調教育改革效率到強調教育公平、從強調教育的國家需要到強調教育的公民需要、從強調技能訓練到強調綜合素質提升、從強調適應社會經濟發展到強調引領社會經濟發展、從面向國內改革走向面向國際教育改革、從非章程性管理到按章管理等過程,社會改革進程、教育管理體制、公民意識和國際化浪潮是其中的重要影響因素,其變遷過程呈現出“自上而下”的行政命令式改革、國家至上的改革思維、“大一統”的改革方式、行政選擇性的改革試驗方式等特征,這些特征各有其優劣之處。

 

關鍵詞

改革開放;教育綜合改革;教育改革思想;教育政策文本

 

 

教育改革是一個永不停息的過程,但這并不意味著改革是勻速推進的,在特殊社會背景下的教育改革可能是革命性的,具有里程碑式的意義。目前我國所進行的教育綜合改革就是在我國社會全面深化綜合改革的背景下所進行的一場深刻性改革,這場教育改革的重要特點是具有全面性、深刻性和綜合性,必將在教育發展史上產生重大影響。無論教育改革如何進行,其行為仍受制于自身規律的影響,必然要依據其自身發展規律不斷變化成長。在全面深化教育綜合改革背景下,研究我國教育改革思想的變遷過程,分析其變遷路徑、影響因素及特征,對于推動我國現階段的教育綜合改革具有重要意義。


一、我國教育改革思想的變遷路徑研究

 

變遷路徑是事物發展變化的軌跡,彰顯事物成長的歷史記憶,承載著事物發展變化的內在規律。盡管我國現有的教育體制在新中國成立之初就隨社會主義制度而確立,但是開啟真正意義上的教育改革的是1985年出臺的《中共中央關于教育體制改革的決定》,因為此文件明確提出“社會主義現代化建設的宏偉任務……這就向我國教育事業的發展和教育體制的改革,提出了偉大而又艱巨的任務”,并提出要以“面向現代化、面向世界、面向未來”作為教育改革發展的方向。因此,下文以1985年出臺的《中共中央關于教育體制改革的決定》為起點來研究我國教育改革思想的發展變遷狀況,并將其具體變遷路徑分析如下。

(一)從強調教育分權到強調教育綜合改革

20世紀70年代后期,我國社會首先從教育及科學文化領域開始恢復以往的秩序。特別是1982年召開的以“全面開創社會主義現代化建設的新局面”為主題的黨的十二大,把社會各項事業的發展帶上了一個新的高度,教育也從恢復體系走向開創新局面的發展方向。我國教育教學系統得到恢復之后的首個重大教育體制改革政策是1985年出臺的《中共中央關于教育體制改革的決定》,其提出的重點任務就是促進教育體制改革進行簡政放權,該決定共有五條內容,其中第二條、第四條都提及教育分權。此后,1993年出臺的《中國教育改革和發展綱要》和1996年出臺的《中共中央 國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》共同強調進一步“擴大自主權”。不過,從這兩項政策文本的內容來看,教育體制改革從單純地強調教育分權逐步轉向強調監督、評價建設與強調教育分權并重,教育改革的內容逐漸多樣化。《2003—2007年教育振興行動計劃》明確提出了“現代學校制度”的概念;《教育部關于2013年深化教育領域綜合改革的意見》(教改[2013]1號)提出了綜合改革的概念和思路,提出“要用系統思維、全局意識和全球視野認識改革”的思想;2013年時任教育部部長袁貴仁在《深化教育領域綜合改革》的講話中提出了教育綜合改革的方式方法和目標。從這些政策文本中的相關內容來看,我國教育改革由單純地強調教育分權走向強調教育綜合改革,這個轉變過程是在豐富分權過程中逐步進行的。  

(二)從強調教育改革效率到強調教育公平

改革開放之初,我國與西方在教育方面存在的差別逐漸被管理層清晰認識,特別是鄧小平對國內外教育的覺察,有力地提升了我國教育發展追趕西方先進教育的動力和勇氣,快速有效地實現教育發展逐漸成為管理層的共識。黨的十二大關于社會主義市場經濟體制的明確規定,更加強化了教育改革的效率思想。隨后出臺的《中共中央關于教育體制改革的決定》就提出“教育體制改革的根本目的是提高民族素質,多出人才、出好人才”,強調義務教育要分地區、有步驟地實施,高等教育要選擇優質學校進行重點支持。《中共中央 國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》提出“合理配置教育資源,提高教育質量和辦學效益”。這些政策文本明顯地體現了效率思想。在資源極度稀缺的狀況下,保證一些學校、一部分人群優先享用資源就變得比較重要,強調效率的分配方式成為主流。在教育資源的稀缺性得到逐步緩解的情況下,教育公平問題得到逐步凸顯,促進教育公平成為國家教育改革的重要目標,也成為新時期教育改革的重點和重要任務。如,《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》提出“建立健全公共教育服務體系,逐步實現基本公共教育服務均等化,維護教育公平和教育秩序”;《深化教育領域綜合改革》提出“深化教育領域綜合改革必須有利于促進公平提高質量”。

(三)從強調教育的國家需要到強調教育的公民需要

我國所具有的社會主義體制及傳統儒家禮教強調國家利益、集體利益至上,個人的利益遠未受到重視。改革開放之初的教育改革仍然強調國家利益、集體利益至上的觀念,要求教育改革堅持教育為國家建設需要服務,人才培養和人才建設要與國家社會經濟建設的需求相適應。如,《中共中央關于教育體制改革的決定》指出,要“努力克服招生計劃同國家遠期和近期需要脫節的狀況”;《中國教育改革和發展綱要》指出:“各級各類學校要認真貫徹‘教育必須為社會主義現代化建設服務,必須與生產勞動相結合,培養德、智、體全面發展的建設者和接班人’的方針”。但在《2003—2007年教育振興行動計劃》中出現了教育要滿足公民需要的內容,強調“堅持教育為人民服務的宗旨,鞏固成果,深化改革,提高質量,持續發展,……辦好讓人民滿意的教育”。教育改革開始由強調國家需要向強調公民需要的方向發展。此后的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》《教育部關于2013年深化教育領域綜合改革的意見》《深化教育領域綜合改革》等都強調要“辦人民滿意的教育”,要從群眾反映比較強烈的問題入手,要以學生為主體,把學生的健康成長作為學校工作的一切出發點和落腳點。可見,隨著我國教育改革的不斷深入,教育改革從強調滿足國家的需要逐漸轉為強調重視公民的需要,教育改革立足點逐漸發生變化。

(四)從強調技能訓練到強調綜合素質提升

教育改革之初,是以適應和支持國家大規模的經濟建設為主要目標的,主要強調如何培養適應社會經濟發展的技術性人才,要進行專有技能訓練,培養精通某一行業的技能性人才。如,《中共中央關于教育體制改革的決定》指出,“要造就數以億計的工業、農業、商業等各行各業有文化、懂技術、業務熟練的勞動者。要造就數以千萬計的具有現代科學技術和經營管理知識,具有開拓能力的廠長、經理、工程師、農藝師、經濟師、會計師和其他經濟、技術工作人員”。又如,《中國教育改革和發展綱要》提出要“進一步提高勞動者素質,培養大批人才”。而《中共中央 國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》則把全面發展作為教育改革的重要理念,提出教育要讓學生全面發展,提出“全面推進素質教育,要堅持面向全體學生”;《2003—2007年教育振興行動計劃》提出“以培養德智體美等全面發展的一代新人為根本宗旨”;《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》提出“重點是面向全體學生、促進學生全面發展”。特別是有些教育政策明確提出要對學生進行“生命教育”,尊重生命、重視個體價值的教育政策價值凸顯。如,《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》還提出“重視安全教育、生命教育、國防教育、可持續發展教育”。這些都說明我國教育改革發生了重要變化,從強調培養技能型人才發展到強調培養全面發展的人,提出公民教育、生命教育等理念,個人的尊嚴受到重視,人格得到尊重。

(五)從強調適應社會經濟發展到強調引領社會經濟發展

在教育教學體系恢復之后,教育改革面臨的重要問題是教育與國家發展需要、社會經濟發展需求不相符合的現象。前期教育改革強調教育要與社會經濟發展相適應,改變與社會經濟發展不相適應的教育內容和教學方式。如,《中共中央關于教育改革的決定》指出 :“改革同社會主義現代化不相適應的教育思想、教育內容、教育方法”;《中國教育改革和發展綱要》提出:“為了實現黨的十四大所確定的戰略任務,指導90年代乃至下世紀初教育的改革和發展,使教育更好地為社會主義現代化建設服務,特制定本綱要。”具有明顯變化的則是《面向21世紀教育振興行動計劃》,該計劃明確提出“深化改革,建立起教育新體制的基本框架,主動適應經濟社會發展”,可見,此時教育改革要從被動性走向主動性。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》《深化教育領域綜合改革 加快推進教育治理體系和治理能力現代化——在2014年全國教育工作會議上的講話》則把教育改革放在更高的位置,強調教育為社會經濟發展甚至是為民族復興和人類文明發展作出貢獻。

(六)從面向國內改革走向面向國際教育改革

前期教育改革的一大特點是對已有教育體制進行改變,甚至借用國際經驗來改革國內落后的教育體制。《中共中央關于教育體制改革的決定》指出,“特別是面對著我國對外開放、對內搞活,經濟體制改革全面展開的形勢,面對著世界范圍的新技術革命正在興起的形勢,我國教育事業的落后和教育體制的弊端就更加突出了”,要求對我國教育體制進行改變。《2003—2007年教育振興行動計劃》把增強國際競爭力放在教育改革的重要方面,改變了以往面向國內教育問題的體制改革。《2003—2007年教育振興行動計劃》《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》《教育部關于2013年深化教育領域綜合改革的意見》等提出,我國教育改革要面向國際社會,增強國際競爭力,引領國際教育的發展。如,《2003—2007年教育振興行動計劃》提出“實施我國教育品牌戰略”;《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》提出:“借鑒國際上先進的教育理念和教育經驗,促進我國教育改革發展,提升我國教育的國際地位、影響力和競爭力”;《教育部關于2013年深化教育領域綜合改革的意見》提出:“完善市場選擇和淘汰機制,建立中外合作辦學質量保障體系,支持辦好一批高起點中外合作辦學機構。實施《孔子學院發展規劃(2012—2020年)》,充分發揮孔子學院綜合文化交流平臺作用。加強與港澳臺地區的教育合作與交流。推進教育國家合作交流綜合改革試驗區建設。擴大省級教育行政部門在教育涉外管理方面職權。”

(七)從非章程性管理到按章管理   

我國教育體制改革的另一特點在于政府管理方式的改變,政府對教育的管理由依靠命令、個人權威等非章程性管理轉向了按章管理。特別是《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國義務教育法》等教育法律體系的完善,有效規范了政府行為,為政府依法管理提供了依據。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》《教育部關于2013年深化教育領域綜合改革的意見》等把學校章程管理提上了重要日程,從管理學校具體事務走向了對學校章程進行管理。如,《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》提出:“各級政府要按照建設法治政府的要求,依法履行教育職責”,“學校要建立完善符合法律規定、體現自身特色的學校章程和制度,依法辦學,從嚴治校,認真履行教育教學和管理職責”;《教育部關于2013年深化教育領域綜合改革的意見》提出:“加快大學章程建設,理順大學、政府和社會的關系,規范高校辦學行為。2013年所有試點高校都要制定章程。擴大公開選拔大學校長試點。”


二、我國教育改革思想變遷的影響因素分析

 

某種社會現象的發生必然是受到某些因素影響的,不同類型的影響因素和不同程度的作用方式會導致不同社會現象的發生。我國教育改革思想變遷具有與其自身變化相適應的影響因素,這些影響因素作用的自身規律和特點決定了我國教育改革思想變遷的方式和特征。從我國教育改革思想變遷的過程來看,以下幾種因素是影響教育改革思想變遷的重要因素。

(一)社會改革進程

改革開放基本國策實施之后,社會改革成為我國社會發展的基本方式和手段,逐漸形成了從試點到推廣、從局部改革到整體改革的模式。通過考察教育改革與社會改革的關系可以看出,教育改革總是在社會改革的大背景下進行的,是在社會改革方向和目標明確之后才進行的改革。

從表1可以看出,在黨的全國代表大會確定社會整體改革目標之后,教育領域也會出現與其主題相一致的改革內容與目標,相關教育政策文本都是在黨的全國代表大會確定社會整體改革目標后的1~2年甚至是在更長時間后出臺的。這說明教育改革總是伴隨社會改革,是在社會改革的推動下進行的。甚至一些政策文本,如《中共中央關于教育體制改革的決定》《中國教育改革和發展綱要》《面向21世紀教育振興行動計劃》《教育部關于2013年深化教育領域綜合改革的意見》等還明確提出,為了貫徹黨代表大會的精神,特制定此教育政策。從社會改革的主線和教育改革的主線來看,兩者也具有極大的相關性,社會改革的過程是政府簡政放權、增強社會組織自主權力的過程,教育改革也是一個逐步增加自主權、積極探索落實自主權的過程,包括中央向地方放權和教育管理部門向學校放權兩個方面,這進一步說明了社會改革對教育改革的影響作用。

(二)教育管理體制

我國教育管理體制是一種政府管理型的管理體制,政府擁有管理教育的決策、監督和評價權力。教育管理體制的這些特征決定了教育改革要與政府改革步驟一致,要適應政府所主導的國家社會改革需要,甚至一些教育政策文本明確提出教育改革要適應政府管理體制。如,《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》提出:“適應國家行政管理體制要求,明確政府管理權限和職責,明確各級各類學校辦學權力和責任”,“完善以省級政府為主管理高等教育的體制,合理設置和調整高等學校及學科、專業布局,提高管理水平和辦學質量”;《教育部關于2013年深化教育領域綜合改革的意見》提出:“中央有關部門要在國家教育體制改革領導小組的領導下,各負其責,切實承擔起推進教育改革的責任,積極支持教育改革”,“各省(區、市)也要結合實際,充分發揮本地區教育體制改革領導小組的作用,建立健全改革領導協調機制”。

(三)公民意識 

我國社會管理中的國家導向、集體導向決定了教育發展首先是為國家、集體需要服務,我國前期教育改革就是以滿足國家、集體需要為目的的。隨著公民素質的提高,公民自身的教育需求偏好得到表達,公民對教育改革發出呼吁,其需要日益受到國家的關注。當國家關注公民需求并有意滿足公民需求時,公民意識對政策的影響作用就得以發揮。例如,高考中的獲獎加分政策,因受到社會、公民的反對而逐漸取消;高校自主招生政策,因受到社會、公民的質疑,而趨向保守。并且從我國的一些教育政策來看,國家的政策目標逐漸關注公民個人的需求、關注社會公眾對教育的滿意度。如,《2003—2007年教育振興行動計劃》提出:“健全重大決策的規則和程序,加強預案研究、咨詢論證、社會公示、公眾聽證及民主監督的制度化建設,建立科學民主決策機制。”

(四)國際化浪潮

在改革開放基本國策的引領下,我國積極參與國際競爭和合作,不斷深化和融入國際社會,特別是加入世界貿易組織(WTO)之后,與國際社會的交往和聯系更加密切。“在90年代以來的世界教育改革過程中,與市場化直接聯系在一起的另一主題就是教育的中央集權化和地方分權化”[1],可見,國際化的另一種影響是教育管理走向分權。從我國教育改革實踐來看,我國在20世紀80年代中后期的教育改革中都在強調教育分權問題,如,《中共中央關于教育體制改革的決定》《中國教育改革和發展綱要》《中共中央 國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》等共同強調進一步“擴大自主權”。甚至為了強化教育發展與國際接軌,我國一些政策文件專門強調教育改革的國際化問題。如,《中國教育改革和發展綱要》提出:“當今世界政治風云變幻,國際競爭日趨激烈,科學技術發展迅速,世界范圍的經濟競爭、綜合國力競爭,實質上是科學技術的競爭和民族素質的競爭。……為此,必須高瞻遠矚,及早籌劃我國教育事業的大計,迎接21世紀的挑戰”;《面向21世紀教育振興行動計劃》提出:“當前,許多國家政府都把振興教育作為面向新世紀的基本國策,……我們應該及早準備,迎接新的挑戰”;《2003—2007年教育振興行動計劃》提出:“建設世界一流大學和高水平大學是黨和國家的重大決策,對于增強高等教育綜合實力,提高我國國際競爭力具有重要的戰略意義”。


三、我國教育改革思想變遷特征及優劣性分析

 

教育改革的變遷特征是對教育改革變遷外在現象的直觀性描述,是其內部規律的外在反映和區別于其他改革變遷的顯性標志,總結其變遷特征是深入認識此現象的重要方法。教育改革變遷特征還隱含著其所帶來的影響,因為某種變遷特征會帶來相應的作用結果,對變遷特征的優劣性進行分析,能夠進一步深入認識此種特征,并能為后期的發展和改進提供重要參考。下文對我國教育改革思想變遷的特征及其優劣性進行分析,具體如下。

(一)“自上而下”的行政命令式改革

“自上而下”式的改革是通過上級發布命令或政策指令方式進行的,這種模式“把政策設計者視為中心角色,他們主要關注在中心層面上能夠被人為操作的這些因素”[2]。我國教育改革是一種典型的“自上而下”式改革,這種特征表現在三個方面:“在政府與學校和社會關系上,一種情況是政府主導比較明顯,學校和社會參與比較薄弱”;“在政府的主導中,政府對教育改革發起的多,推動的多”;“在學校和社會的配合上,學校與社會執行得多,而參與決策‘推行’評價和監督的少”。[3]

“自上而下”式的改革有利于在上級統籌全局的基礎上進行改革,教育改革更能與社會改革相適應。但是其改革模式是由上級統一計劃和安排的,忽視了下級解決具體問題方式的多樣性。Narendra Raj Paudel指出,“政策的成功執行很大程度上依賴當地執行結構中的個人技能”[4]。上級負責計劃和安排,下級負責實施,上下級之間缺乏有效的溝通,上級易忽視計劃的操作性,下級易誤解上級的確切意思。上級的自主計劃和安排,把下級執行者置于決策之外,導致下級的責任感和積極性喪失。特別在社會快速發展的今天,上級統一計劃和安排的方式會忽視下級接觸具體實際和了解具體問題的信息優勢,導致上級的計劃和安排的變化性較差,對社會快速變化的適應性較差。“自上而下”式的改革模式不是天然地存在這些問題,而是它在具體實施中存在問題。如果上級在決策時能積極吸納下級的意見、能與下級協商、能充分了解下級在實施活動中可能面臨的問題等,就能很好地發揮“自上而下”式改革的優勢,克服此種改革模式的劣勢。

(二)國家至上的改革思維

我國教育改革是以國家思維為主要導向的,前期改革特別強調教育與國家社會改革的適應性,后期改革雖逐漸關注到公民的需求,但國家思維仍居于主導地位。判斷教育改革優劣的標準有三個方面:“一是能否促進所有學生的發展,它涉及教育改革的道德正當性問題;二是能否對積極支持并參與教育改革者予以合理的利益回報,它涉及教育改革的社會合法性問題;三是能否采取民主的推進方式,它涉及教育改革的過程有效性問題。”[5]所以,教育改革的一個重要方面應該是兼顧參與各方的利益,如“學生及家長、教育者(包括教師和行政人員)、知識工業者(包括投資者、研究者、考試組織、出版界)和其他利益集團(工商界),以及國家與政府(包括中央與地方政府部門的教育行政人員)”[6]的利益。教育改革的另一個重要方面就是能否促進所有學生的發展和采取民主的方式推進。但國家導向的教育改革面臨的重要問題是教育改革可能被某些利益集團所實施,變為其謀求自身利益的工具,會損害公民生活和工作的積極性。當教育管理權力被少數權威人士掌控時,容易發生決策不當的情況,易對教育改革產生重大的負面影響,會影響一代甚至是幾代人的發展。此外,國家導向的教育改革卻是一種國家利益、集體利益至上的改革觀,這有利于把教育改革與社會發展、國家發展密切結合起來,但不利于對公民需求偏好的照顧,是一種忽視個性需求的國家思維觀。所以,在已有國家思維前提下,積極樹立公民意識,強化改革中的公民利益和公民參與程度,對于調動公民積極參與和支持教育改革,促進教育改革質量提升具有重要作用。

(三)“大一統”的改革方式

我國教育體制改革是在中央統一領導下,通過整體推進、統一標準進行的,各省市必須在中央規定框架下活動,是一種“大一統”的體制改革模式。如,《中共中央關于教育體制改革的決定》指出,“大政方針必須集中統一,……涉及全局和廣大范圍的改革措施,要經上級批準”。“大一統”的改革有利于按照比較統一的方式推進改革,不至于使各主體的行為方式、行為結果差異過大,是保證公平的一種重要方式。這種方式以一種比較統一的方式來要求行為者進行改革,有著比較統一的標準,有利于保證改革主體的行為質量。但是,隨著市場經濟的逐步深入發展,我國教育差異、經濟發展水平在區域間、民族間迅速擴大,仍以國家“大一統”形式促進改革會面臨許多問題。如,過低的國家標準對于經濟發展水平較高、教育發展水平較好的地區沒有實質性的促進作用,相反,它會影響這些地區改革教育的積極性。過高的國家標準雖然能夠滿足經濟發展水平較高、教育發展水平較好的地區,但高于經濟發展水平較低、教育發展水平不好地區的承受能力,會對他們改革教育形成過大的壓力。省域統籌也許是解決目前教育改革問題的一種有效方式,能夠實現經濟社會發展狀況、行政管理體制與教育管理的匹配,提高教育改革績效。因此,我國教育改革要逐漸增加靈活性和差異化,逐漸改變“大一統”的政策制定方式和政策實施方式。

(四)行政選擇性的改革試驗方式

我國教育改革逐漸走出了一條先試驗后推廣的道路,是在探索中推進改革的一種漸進式改革,它通過摸索的方式為未來大規模改革積累經驗,有利于減少改革不利造成的損失。試驗性改革發揮作用的前提包括兩個方面:一是科學選擇試驗的樣本;二是實驗結果具有推廣性。但是,從我國試驗性改革的具體過程來看,以傳統思維、行政手段確定試驗對象的現象比較明顯,也就是說改革試驗樣本是通過行政方式指派的,而不是基于試驗項目本身的需求特點,這會影響試驗準確性。此外,通過行政指派方式所選擇的試驗對象一般是資源條件較好的主體,這些主體所獲得的經驗向其他主體推廣時會存在不適應。因此,在充分發揮先試驗后推廣教育改革模式的優勢基礎上,要注重試驗樣本選擇的科學性,使所選擇的試驗樣本既符合試驗項目的需求特點,又具有代表性。

 

[注釋]

[1] 項賢明.當前國際教育改革主題與我國教育改革走向探析[J].北京師范大學學報(社會科學版),2005,(4).

[2] Matland,R. E. Synthesizing the implementation literature:The ambiguity-conflict model of policy implementation[J]. Journal of Public Administration Research and Theory:J-PART,1995,5(2):145-174.

[3] 孫綿濤.關于我國教育改革規律問題的探討[J].教育研究與實驗,2009,(5).

[4] Paudel,N. R. A critical account of policy implementation theories: Status and reconsideration[J]. Nepalese Journal of Public Policy and Governance,2009,25,(2),36-54.

[5] 吳康寧.教育改革成功的基礎[J].教育研究,2012,(1).

[6] Sping,J. Conflict of Interests:The Politics of American Education[M].Longman Publishing Group,1993:7.

 

(責任編輯:劉宏博)

論文來源于《教育科學研究》2019年第3期